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——在全國建筑市場監管工作座談會上的講話
住房和城鄉建設部建筑市場監管司司長 吳慧娟
（2012年4月19日）
同志們：
今天，我們召開座談會，主要任務是貫徹落實全國住房城鄉建設會議精神，交流各地建筑市場監管工作經驗，總結2011年建筑市場監管工作，部署2012年建筑市場監管工作安排。剛才，天津、吉林、上海、江蘇、廣東、重慶、甘肅等7個省市結合本地實際，分別從完善法規制度、加強審批后動態監管、強化市場現場的兩場聯動、創新信息化監管手段等方面，做了交流發言；中國建筑業協會和中國建筑工程總公司也分別代表協會和企業，結合當前形勢，針對如何發揮作用、擔當責任提出工作定位和發展目標。這些經驗交流發言都很好，很有啟發性，希望同志們在今后工作中認真研究和借鑒。下面，我講三點意見，供同志們參考。
一、充分肯定2011年建筑市場監管工作
過去的一年，在國際金融危機持續蔓延和國內經濟宏觀調控不斷加強的大形勢下，全行業齊心協力、克難攻堅，建筑業保持了平穩增長態勢，取得了新的發展。建筑業總產值11.8萬億元，同比增長22.6%；全社會建筑業實現增加值3.2萬億元，同比增長10%，已占國內生產總值6.78%；對外工程承包額1034.2億美元，同比增長12.2%。建筑業在國民經濟中的支柱地位更加明顯，實現了“十二五”時期的良好開局。
一年以來，在建筑市場監管方面，我們主要做了以下工作：
（一）進一步健全建筑市場監管法規制度。我部繼續開展了《建筑市場管理條例》的調研、論證和配合協調工作。目前《條例》已上報國務院法制辦，并列入2012年國務院立法計劃二檔項目。出臺了《關于進一步加強建筑市場監管工作的意見》，針對目前建筑市場存在的肢解發包、轉包、違法分包等突出問題，作出比較明確的界定，為各地依法履行監管職責提供了可操作性的政策依據。會同國家工商總局頒布了《建設項目工程總承包合同示范文本（試行）》和《建設工程監理合同（示范文本）》，為規范建設工程合同管理，保護各方當事人合法權益提供了指南。此外，各地也加強了地方建筑市場監管法規制度建設工作。上海、天津、甘肅、山東等地修訂出臺了地方建筑市場管理條例或監理管理條例，為查處違法違規行為提供法規依據。
（二）深入推進工程建設領域突出問題專項治理工作。 按照中央專項治理領導小組的總體部署，我部會同監察、發改、財政、審計、國土等部門組成中央檢查組，牽頭對上海、浙江、湖南等3省市的污水垃圾處理和軌道交通等市政工程項目開展了集中檢查，督促地方對執行基本建設程序、招標投標等方面發現的33個問題進行了整改。在對重點領域進行集中檢查的同時，住房城鄉建設系統專項治理工作也取得了一些成績，如山東、天津等地以省政府令的形式出臺了招投標管理辦法；江蘇、北京等地依托有形建筑市場推進電子招投標；山東、河北、重慶等地組建了綜合評標專家庫，并制定了管理辦法；北京、新疆、廣州、南京等地整合利用建設市場資源，以有形建筑市場為基礎，探索推進各類專業工程統一進場等。
（三）加大了建筑市場監管力度。我部組織召開了全國整頓規范建筑市場秩序電視電話會議，對進一步加強建筑市場監管工作做出了全面部署。按照電視電話會議的要求，我部首次對全國30個省、自治區、直轄市（西藏除外）開展了以住宅建設項目、特別是保障房項目為重點的建筑市場監督執法檢查，對于有重大違法違規行為的項目下發了21份《建設工程建筑市場執法建議書》。此外，我部對負有安全事故責任的3家一級或甲級企業和12名注冊人員進行了行政處罰；對資質資格申報中弄虛作假的16家企業、154名注冊人員進行了查處。各地也加大了建筑市場監管力度，共對發生違法違規行為的18939家企業進行了行政處罰，對1005名注冊人員進行了查處。其中上海市對全市5300多個在建工程進行了全方位的監督檢查，共出具整改通知單2000多份，暫緩施工和停工指令單500多份，立案查處各類案件1552件，對300多家企業的資質進行了處理。江蘇省對3542家企業、山東省對1609家企業、廣東省對1446家企業分別進行了行政處罰；在市場規模較小地區，寧夏對169家企業、甘肅對112家企業、新疆對76家企業分別進行了行政處罰。
（四）穩步推進建筑市場監管信息化建設。我部加快注冊人員、企業、工程項目三大數據庫的建設步伐，組織起草了基礎數據庫的相關數據標準，目前初步完成了中央數據庫與企業資質證書管理系統、誠信平臺以及注冊人員等子系統數據庫的實時聯通，為強化建筑市場動態監管初步奠定了基礎。印發了《全國建筑市場注冊執業人員不良行為記錄認定標準》，推動做好注冊執業人員誠信行為信息的收集、認定、記錄、上報和發布工作。一些地方高度重視誠信體系建設，認真落實建筑市場誠信信息的報送工作。如浙江、天津、重慶、甘肅、湖南、山西等地及時、準確上報本地區2011年各方市場主體及注冊執業人員不良行為信息，在建立健全守信激勵和失信懲戒制度中起到了帶頭作用。截至目前，全國建筑市場誠信信息平臺共發布1萬余條信息，其中收錄各地上報的企業和注冊人員不良行為信息1614條。各地積極推進建筑市場監管信息體系建設。如北京市建立了企業和人員的不良行為記錄與資質資格動態監管系統的聯通機制，對于不良行為積分達到一定分值的，即對企業采取相應的處理措施。江蘇、廣東、山西、吉林、湖南、廣西等地建立完善了建筑市場監管信息平臺，加強了企業、人員和工程項目數據庫建設，基本實現了信息的公開和共享。
（五）加強了行業發展工作。為落實國家“十二五”規劃中確定的“建筑業要推廣綠色建筑、綠色施工，著力用先進建造、材料、信息技術優化結構和服務模式”的發展要求，我部印發了《建筑業發展“十二五”規劃》和《工程勘察設計行業2011-2015年發展綱要》，明確了建筑業和工程勘察設計行業“十二五”期間的發展目標和工作任務。北京、江蘇、浙江、湖南等地按照部里的總體要求，制定了本地區的建筑業十二五發展規劃或勘察設計行業十二五發展規劃，有力促進了建筑業和工程勘察設計行業的健康發展。另外，我部還基本完成了施工總承包特級企業資質就位換證工作，目前已有230多家企業取得了新施工總承包特級資質。通過特級企業資質就位工作，促進企業加快內部結構調整，提升企業項目管理能力、資信能力和技術創新能力，為培育具有設計、采購、施工管理等全過程服務能力的建筑業“龍頭”企業，提高建筑業的整體發展水平發揮了良好作用。
以上工作是在各級建筑市場監管部門的共同努力下完成的，凝聚了所有從事建筑市場監管工作同志們的辛勤勞動和汗水，在此我代表住房和城鄉建設部建筑市場監管司，向大家表示衷心的感謝!
二、深刻認識當前面臨的形勢和挑戰
盡管我們做了大量的工作，取得了一些成績，建筑市場秩序有了一定程度的好轉。但是，我們也應該清醒地認識到，當前全國建筑市場秩序仍不容樂觀，建筑市場仍存在許多突出問題：如建筑市場法律法規不完善，部分地區市場壁壘、行業壟斷等一些體制性、機制性深層次問題仍普遍存在；明招暗定、圍標串標、轉包、違法分包等建筑市場中一些“頑癥”仍沒有得到根治；市場誠信體系建設的相關信用信息平臺、失信懲戒的社會和法制環境還有待進一步健全；不履行基本建設程序、建設單位非法干預工程的現象依然存在；行業發展基礎薄弱，企業核心競爭力和從業人員素質亟待提高等。
當前，我國正處于改革發展的關鍵階段，也是工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化的關鍵時期，建筑業面臨著新的形勢和挑戰。主要表現在：
一是建筑業發展仍將處于重要的戰略機遇期。2012年國家宏觀經濟目標雖然進行了結構性調整，“兩會”通過的政府工作報告略微調低了國內生產總值增長的目標，調整為7.5%，提出了穩中求進的總基調，但結合國家發展戰略方向，西部大開發、振興東北老工業基地、中部崛起、城鎮化、保障和改善民生等重大政策的推進，在可預見的未來幾年，固定資產投資將繼續增加，開工項目數量還會持續增長，仍然為建筑業帶來巨大的市場機會。從國家統計局今年一季度經濟報告公布的統計數字看，施工項目計劃總投資38.3萬億元，同比增長14.2%；新開工項目計劃總投資3.6萬億元，同比增長23%；全國建筑業總產值18831億元，同比增長18.1%；建筑業房屋建筑施工面積52億m2，同比增長21.6%。因此，建筑業發展仍將處于重要戰略機遇期，建筑市場將依然繁榮。
二是推動建筑業發展方式轉變的任務艱巨。當前，建筑業生產能力過剩、生產方式落后，技術進步緩慢，人員素質總體水平不高。建筑業的發展在很大程度上依賴于高速增長的固定資產投資規模。一些建筑業企業以包代管，管理粗放，集團管理“集而不團”，項目管控“管而不控”，分公司各自為政、項目各自為戰，造成企業僅有“業務量”的增長，但利潤普遍不高。2011年全行業產值利潤率僅為3.6%，個別企業甚至不足1%，經濟效益遠低于全國第二產業的平均水平，嚴重制約和阻礙了建筑業的健康發展。因此，加快建筑業轉變發展方式是當前做好行業發展工作，實現行業可持續發展的一項重要任務。
三是建筑市場環境依然嚴峻。建筑隊伍供大于求，過度競爭、甚至惡性競爭在一定時期內依然存在。在社會誠信體系不健全的大環境中，工程建設主體違約失信現象也時有發生。在我部去年開展的全國建筑市場監督執法檢查中，共抽查233項在建房屋建筑工程，在8621項檢查內容中，符合率為81.12%，反過來說，不符合率達到18.88%。共提出建筑市場檢查反饋意見1502條，其中存在嚴重違法違規問題25個，涉及招投標4個，建設單位5個，勘察設計單位4個，施工單位7個，監理單位5個。各方主體均存在不同程度的問題，建筑市場環境依然嚴峻。
四是建筑市場監管工作面臨挑戰。全國在建工程數量持續增長，在建筑市場繁榮的同時，也為建筑市場監管工作帶來壓力。如2010年在建工程數量為55萬個，比“十一五”初期的28萬個增長了96%，接近翻了一番。2011年，1000萬套保障性住房在全國各地開工建設，28個城市的地鐵也在集中建設，工期緊、任務重都給建筑市場監管工作提出了更高要求。同時，具有資質等級以上企業總數超過10萬家，從業人員高達4300萬人，注冊執業人員超過100萬人。面對如此龐大的各類企業和從業人員，要落實每個市場主體的法定責任，做到有法必依、違法必究，也給我們帶來了很大挑戰。
從以上形勢分析可以看出，建筑市場發展機遇和挑戰共存。雖然過去一年的建筑市場監管工作取得明顯成效，但當前面臨的工作壓力也十分重大。我們對此必須保持清醒的頭腦，深刻認識到建筑市場監管工作的重要性、艱巨性和復雜性，辯證看待發展中各種矛盾，認真研究新情況，解決新問題，切實做好建筑市場監管工作。
三、扎實做好2012年建筑市場監管工作
今年2月，我司印發了《住房和城鄉建設部建筑市場監管司2012年工作要點》，明確了今年建筑市場監管工作的指導思想和具體內容，對下一步工作進行了部署。在此，我再強調以下四點：
（一）進一步加強建筑市場法規制度建設
建立完善的法律法規制度體系，是規范建筑市場秩序的基礎和前提。今年，在建筑市場法規制度建設方面，我們要重點抓好以下工作：一是推進立法工作。繼續配合我部法規司和國務院法制辦做好《建筑市場管理條例》的意見征集和修改完善工作，爭取早日出臺。同時，抓緊制定或修訂《建筑工程施工許可管理辦法》、《勘察設計注冊工程師管理規定》、《建設工程監理管理規定》等部門規章，對一些重點、難點問題進行明確，進一步完善法律法規體系。各地也要主動加快地方法規制度建設，在不違反法律法規原則的前提下，針對現行法律法規界定不清晰、可操作性不強等問題，積極探索，大膽創新，制定地方性法規，為建筑市場監管工作提供法規依據。二是做好《招標投標法實施條例》的貫徹落實工作。為貫徹落實《實施條例》，4月18日，我部已印發《關于進一步加強房屋建筑和市政工程招投標監督管理工作的指導意見》（建市[2012]61號）。各地要按照《指導意見》的要求，進一步健全完善招投標配套法規和管理制度，加強招投標活動的全過程監管，切實提高房屋建筑和市政工程招投標監管水平。三是進一步健全合同管理制度。修訂《建設工程設計合同示范文本》、《建設工程施工合同示范文本》，針對當前建筑市場反、、、、、、、、、、一步明確合同各方權利、義務和責任，促進建筑市場合法競爭、公平競爭。同時，做好已出臺的《建設工程總承包合同示范文本》和《建設工程監理合同（示范文本）》的宣傳貫徹工作。明天我司還將召開《建設工程監理合同（示范文本）》宣貫會。希望各地更好地發揮《示范文本》的指導作用，以合同備案為手段，加強合同管理，引導企業適應市場機制，依法經營，依合同履約，減少經濟糾紛，保障工程質量安全。
（二）進一步加大建筑市場監管和清出力度
加強建筑市場監管，加大市場清出是政府部門監控市場行為、保證工程質量和安全生產的重要手段。今年，我們要重點抓好以下工作：一是深入開展工程建設領域專項治理。按照中央關于專項治理工作要求，要抓住重點環節部位的招標投標監管，重點加強政府和國有投資項目招投標監管。今年，在房屋建筑和市政工程招投標監管過程中，要依法履行招標投標監管職責，認真做好招標投標監管工作；要加快推行電子招標和異地遠程評標，提高監管效率；要加強評標專家管理，建立完善綜合評標專家庫，探索開展標后評估制度，規范評標行為；要按照“整合和利用好有形建筑和建設市場資源”的原則，配合中央專項治理領導小組辦公室和中央紀委、監察部，深入開展調研，穩妥做好推進統一規范的招投標和公共資源交易市場建設；要強化對招標代理機構及其從業人員的監管，規范招投標市場秩序；要加強公告管理，加大招投標過程公開公示力度，進一步健全中標候選人公示制度。二是加強建筑市場監督檢查。繼續開展全國建筑市場執法檢查。我部將在去年全國建筑市場監督執法檢查的基礎上，進一步修訂完善檢查方案和檢查標準，對部分地區和重點項目繼續組織開展建筑市場專項檢查，嚴肅整頓規范建筑市場秩序。各地要繼續貫徹落實《關于進一步加強建筑市場監管工作的意見》，深入開展本地區建筑市場監督檢查工作。在具體檢查中，可結合本地區實際，推行差別化管理，充分利用有限資源，實現監管效率的最大化。如對信用好、質量安全管理好的企業可以少檢查，還可以通過建立“綠色通道”、通報表揚等措施予以鼓勵和支持；但對發生過質量安全事故或信用不好的企業和人員，則要加大監管力度、加密檢查頻次，使其處處受制，始終處于政府部門的監管之下，從而督促其自覺規范市場行為。三是加強資質資格的動態監管。繼續貫徹落實《關于加強建筑市場資質資格動態監管完善企業和人員準入清出制度的指導意見》，進一步完善監管程序、豐富監管手段、提高監管效能，各地每年對企業資質抽查率不得低于5%，對于發現的不達標企業，要督促其進行整改，對整改仍不到位的，要堅決撤銷其資質。要加大企業申報資質相關業績的異地核查力度。我部將出臺《建設工程企業申報業績異地核查辦法》，建立企業和人員業績異地核查制度，即對所有申報我部資質企業和人員的異地業績，首先進行真實性核查，經核查無誤的再進行資質審查。今年3月，我們已進行了一次核查工作，共核查了72個項目，其中涉及22個省、34家企業。目前已有63個項目返回意見，涉嫌弄虛作假的49個，占到77.8%，涉及13個省、27家企業。因此，希望各地要高度重視，加強配合，對資質申報中異地企業業績和個人業績進行核查，加大對弄虛作假企業和個人的查處力度。四是加大行政執法力度。今年一季度，我部已對8家企業和8名注冊人員進行了行政處罰，對資質資格申報中弄虛作假的4家企業、67名注冊人員進行了通報批評。我司將配合部法規司修訂完善《規范住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量權實施辦法》（試行）和《住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量基準》（試行），進一步完善行政處罰標準。各地要嚴格按照上述兩個文件的要求嚴肅查處有關違法違規企業和個人，并在資質資格審批、動態監管中進行重點考核，進一步加大行政執法力度。同時，要及時反映在行政執法過程中存在的問題，使得修訂后的文件更具有操作性。
（三）進一步加強行業發展工作
要建立良好的建筑市場秩序，從長遠來看，還是要依靠深化體制改革，完善運行機制來解決。因此，加快推進建筑業轉變發展方式，促進行業健康可持續發展是我們的重要職責之一。關于行業發展，今年，要重點抓好以下工作：一是貫徹落實《建筑業發展“十二五”規劃》和《工程勘察設計行業2011-2015年發展綱要》。要督促企業落實“綠色建筑、節能減排”要求，加快轉變發展方式，推動企業技術進步，提升企業自主創新能力，增強企業的核心競爭力和國際競爭力。今年我部計劃召開全國工程勘察設計工作會議。據上次工作會議，迄今已有十多年的時間，行業內對召開本次會議有很大的關注和期望。各地要深入調研，系統總結十幾年來本地區勘察設計管理經驗，認真分析面臨的新形勢和突出問題，積極獻言獻策，共同做好會議的籌備工作。二是推動建立全國統一的建筑市場。一些地方出現的市場封鎖和行業壁壘削弱了市場機制作用的充分發揮，分散了建筑市場的監管力量，導致我們做了很多工作，增加了很多審查事項，效果卻并不理想，反而影響了企業的正常流動，制約了行業的技術進步，阻礙了行業的健康發展。因此，我部將出臺《工程勘察設計單位跨省承攬業務市場監管辦法》，從工程勘察設計單位入手，既明確對外地企業的監管要求，也要規范備案管理制度，打破地方封鎖和壁壘。下一步，在施工、監理等單位跨區域承攬業務方面我部也將加強研究。希望各地能夠增強大局意識，進一步規范外地企業進入本地的備案制度，取消強制要求外地企業在當地注冊獨立子公司，將本地區、本系統獎項或業績作為評標加分條件等不合理的限制措施，維護全國建筑市場的統一。三是推進行政審批制度改革。行政審批是為行業發展創造良好市場環境的重要手段，也是行業管理的一個重要方面。今年，我們將認真貫徹落實國務院深入推進行政審批制度改革工作電視電話會議精神，進一步清理減少和調整資質資格審批事項，對管不了也管不好的行政審批事項，該取消的取消，該下放的下放，提出行政審批改革方案。對保留的行政審批事項，要借鑒各地及有關部門行政審批改革經驗，提出統一歸口管理、強化監督的意見。同時我們還將加強研究，全面梳理標準制訂、材料申報、專家審核、公示復議、公告領證等各環節，針對重點部位和關鍵環節建立規范公開具體的行政審批運行流程，完善內控機制，進一步推進審批過程和結果的公開、陽光、透明。各地也要轉變觀念，提高服務意識，創新監管方式，提高監管效能，進一步減少行政審批，優化和規范審批程序，努力為行業發展創造良好環境。四是加強對企業發展的政策引導。我部將修訂出臺《工程勘察資質標準》，深入研究《建筑業企業資質標準》，調控行業規模，引導企業提高工程質量和安全管理水平，保證工程質量，加強安全生產。研究出臺加強建筑勞務分包管理的政策文件，強化農民工培訓和特殊崗位持證上崗制度，運用記工考勤、工資支付臺帳、電子信息卡等方式探索建立實名管理制度，進一步規范建筑企業勞務分包和用工行為。各地要加強工程建設組織實施方式改革的探索和研究，研究支持政策，開展項目試點，鼓勵大型設計、施工企業開展工程總承包業務，鼓勵工程監理企業開展專業化項目管理和多樣化的工程咨詢業務，積極引導企業培育為業主提供覆蓋工程建設全過程服務的能力。
此外，在推進行業發展工作中，要充分發揮行業協會的作用。各地要積極支持行業協會的工作，充分發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。要依靠行業協會的行業自律機制和橋梁紐帶作用，充分利用行業協會在專業人才、市場經驗等方面的優勢，共同推進建筑業的健康發展。
（四）進一步加快監管信息化建設
巨大的市場規模，龐大的隊伍總量，加上企業業務范圍遍及全國，執法成本很高，單靠傳統的檢查方式，是監督不過來的。我們必須充分發揮信息化手段在市場監管工作中的基礎性作用，逐步實現全國“一網通、一網知、一網查”。今年，在監管信息化建設方面，要重點抓好以下工作：一是大力推進基礎數據庫建設。當前，一些地方的基礎數據庫建設工作取得了很好的進展，已走到了部里的前面。今年，部里要初步建立完成全國企業與注冊人員數據庫。同時，通過調研論證，研究起草工程項目庫建設方案和數據標準，加快建立全國范圍的工程項目數據庫，逐步推動實現以工程項目為核心，對參建企業和注冊人員的市場行為實施動態監管。希望各地繼續重視監管信息化建設，加快本地區基礎數據庫建設，逐步實現與中央數據庫的互聯互通和信息共享。我需要強調的是，當前建立全國數據庫，不能給地方增加工作量，要充分利用好現有資源，做好數據接口，確保實現地方現有數據的自動傳輸，而不是依靠地方重新錄入形成，給地方工作增添負擔。二是啟動企業資質申報審批信息系統建設。幾年來，我部受理企業資質申報材料是紙質材料，浪費較大，效率也不高，為改進行政審批方式，提高工作效率，今年我們將研究開發建設工程企業網上申報審批系統，在有條件的專業和地區進行試點，爭取明年在我司負責審批的所有企業全面實施，減少企業申報負擔。三是健全建筑市場誠信體系。要進一步完善信用信息采集報送制度和上報信息通報制度，研究制訂部、省兩級信用信息發布標準，推進信用信息互聯互通。各地也要結合本地區實際情況出臺相應管理辦法，完善市場主體誠信行為認定標準，對信用差和不良行為性質惡劣的企業和人員要重點監管，加重處罰；對誠實守信的企業和人員要予以激勵和表彰，積極營造“守信激勵、失信懲戒”的良好市場氛圍。同時，要進一步落實上報違法違規等信用信息的要求，特別是當前上報率低的省市要及時向部里報送企業和注冊執業人員的違法違規行為處罰情況。據了解，有個別省市上報率為零，這是不客觀的，也是對上報率高的省市的不公平。今年我們考慮將重點加強對上報率為零的省市的檢查，進一步強化層級監督。希望各地將所有符合上報標準的行政處罰情況，都提交到全國建筑市場誠信信息平臺上予以曝光，使其“一處受罰，處處受制”，共同構建誠實守信的建筑市場環境。
建筑市場監管工作涉及面廣、頭緒多、工作量大，任務艱巨復雜。各級建筑市場監管部門要清醒認識到在新的形勢下所肩負的重大責任，要積極轉變思路，創新方式方法，改進監管方式，提高監管效能。因此，我希望在工作中要注意處理好四個方面的關系：一是處理好中央與地方工作的關系。既要保證中央各項政策的貫徹落實，又要兼顧到地方的不同情況，有針對性制定政策、采取措施。二是處理好市場監管與行業發展的關系。市場監管不僅僅是為了打擊違法違規行為，更重要的是為了營造良好的建筑市場環境，促進行業的健康發展。兩者不是割裂的，而是相輔相成的。三是處理好目前的工作與未來發展方向的關系，工作要有前瞻性，深入開展研究，特別是基礎性研究工作，認真做好政策儲備。四是處理好傳統管理方式與現代信息化管理方式的關系。要充分利用現代化信息技術，不斷豐富和創新管理手段。
同志們，2012年是“十二五”時期承上啟下的重要一年，當前的建筑業發展也處于轉變發展方式的關鍵時期，機遇與挑戰共存。在新的形勢下，我們必須以科學發展觀為指導，以強烈的責任感、使命感和緊迫感為動力，齊心協力，穩步推進，進一步做好建筑市場監管工作，以優異的成績迎接黨的十八大勝利召開。
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