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--在全國建筑市場動態監管工作會議上的講話
住房和城鄉建設部建筑市場監管司司長 陳重
（2010年12月20日）
同志們：
今天，我們在這里召開建市場動態監管工作會議，目的是結合當前工程建設領域突出問題專項治理工作需要，分析建筑市場動態監管中存在問題，交流各地建筑市場監管工作經驗，研討進一步加強建筑市場動態監管工作的基本思路和政策措施，并部署安排施工總承包特級資質企業就位工作。下面，我代表司里講三點意見，供同志們參考。
一、強化監管和服務，建筑市場動態監管工作成效明顯
“十一五”期間，我國建筑業取得了快速健康發展。2009年，建筑業總產值75863億元，比2005年增長172％；建筑業從業人員達3597萬人，其中吸納農民工數量占外出農民工總數的四分之一；對外承包工程完成營業額777億美元，比2005年增長257%;建筑業實現增加值22333億元，已占國民生產總值的6.56%,比2005年提高了1個百分點，建筑業在國民經濟中的支柱作用更加明顯，為改善城鎮面貌，統籌城鄉發展, 擴大就業機會,促進我國國民經濟平穩健康發展做出了重要貢獻。
以上成績的取得，是與我們從事建筑市場監管工作同志們的辛勤勞動分不開的,與建筑業有效的市場監管工作密不可分的，近年來,全國各地建筑市場監管工作緊緊圍繞經濟、社會發展大局和建設行業的中心工作，突出抓好促進建筑業健康發展的重點工作，既抓產業政策研究，又抓行業全面管理;既抓建筑市場規范，又抓施工現場監管;既注重形勢的分析判斷，又注重問題的解決和矛盾的化解,取得了不少成績，建筑業的市場監管工作成效明顯。主要體現在以下六個方面：
（一）建筑市場法規制度逐步健全。各級建設主管部門高度重視建筑市場法規制度建設。近年來，我部修訂了《建筑業企業資質管理規定》，出臺了《施工總承包特級企業資質標準》及有關配套文件；全國有30個省、市出臺了規范工程建設活動的地方性法規，為進一步加強市場準入清出管理，規范建筑市場秩序，提供了有力依據。另外，我們完善了注冊建造師執業資格管理制度，調整修訂了注冊建造師考試大綱和考試內容，出臺了《注冊建造師繼續教育管理暫行辦法》，進一步健全了注冊建造師考試、注冊執業和繼續教育制度。
（二）行政審批制度改革穩步推進。為貫徹落實《行政許可法》，各級建設主管部門穩步推進了行政審批制度改革。我部設立了“行政審批受理辦公室”，實行統一受理制度，同時通過下放行政審批權、細化審查標準、完善專家審查制度等措施，提高了行政審批工作的質量和效率。江蘇、福建、湖南、廣東、江西、貴州、西藏等11個省份已完全實現了行政審批一站式服務；陜西、安徽、河南、山西、遼寧、甘肅等12省實現了集中受理，進一步方便了服務對象，為深化行政審批制度改革積累了經驗。
（三）資質資格動態監管工作初見成效。為加強對建筑業企業和注冊執業人員的監管，我們于今年8月份研究出臺了《關于加強建筑市場資質資格動態監管，完善企業和人員準入清出制度的指導意見》，提出了具體的監管思路和措施，加強了對各地開展資質資格動態監管工作的指導。各地積極探索，認真貫徹《指導意見》，分別實施了資質主要條件普查、重點抽查、企業電子身份證等資質資格動態監管方式，及時查處弄虛作假等違法違規行為，清出不符合資質條件的企業。2009年以來，各地通過動態考核共查處企業8821家，其中撤銷、撤回4571家，注銷2757家，停業整改1493家，有效地維護了建筑市場的正常秩序。
（四）市場行為監管工作不斷加強。大部分地方建設主管部門進一步健全了市場監管機制，加大了對建筑業企業和個人市場行為的執法檢查力度，打擊了違法違規行為，保證了工程質量安全。如上海、天津等地建立了工程招標、合同備案、施工許可、企業資質、人員資格、質量安全監管等綜合監管系統，實現了工程項目建設全過程閉合管理；北京、內蒙、浙江、海南、黑龍江、青海、重慶、湖北等地通過對合同備案、中標后履約監管以及工程款結算糾紛解決等環節的監管，加強了對施工分包行為的監督；吉林、山東、廣西等地著重查處中標后隨意更換項目經理、任意變更合同、拖延支付工程款和竣工結算等違法違規行為，切實加強了市場行為的動態監管工作。
（五）建筑勞務企業規范發展。各地大力推行勞務分包制度，建筑勞務分包企業取得了進一步的規范和發展。為有效規范勞務企業經營行為，部分地區試點推行了勞務人員實名制管理和施工隊長的信譽管理，取得了較好效果。一些地方通過建立健全農民工工資保證金和農民工維權告知等制度，加強了對建筑勞務企業的監督。另外，四川、新疆、寧夏、云南等地積極推進勞務基地建設，搭設勞務供需平臺，有序組織勞務輸出，促進了建筑勞務企業的可持續發展。
（六）誠信體系建設進展明顯。建立建筑市場信用體系，是整頓和規范建筑市場秩序的治本之策。近年來，我們加大了工作力度，取得了突破性進展。先后印發了《建設部關于加快推進建筑市場信用體系建設工作的意見》、《建筑市場誠信行為信息管理辦法》和《全國建筑市場各方主體不良行為記錄認定標準》，明確了工作思路。另外，我們啟動了長三角（上海、江蘇、浙江）和環渤海區域（北京、天津、石家莊、濟南、青島、沈陽、大連等七城市）試點工作，建立了區域性的試點工作聯動機制，并正式開通啟用了全國建筑市場誠信信息平臺。目前已記錄和公示的各地企業和個人不良行為記錄已達7558條，初步發揮了市場動態監管的作用。
二、認清形勢，深入分析建筑市場中存在的問題
當前,我國正處于全面建設小康社會的關鍵時期，也是工業化、城鎮化、市場化、國際化深入發展的重要時期。隨著國家深入實施西部大開發，全面振興東北地區等老工業基地，大力促進中部地區崛起以及穩妥推進城鎮化等重大戰略政策的推進，我國的基本建設、技術改造、房地產等固定資產投資規模在今后相當長的一段時期內仍會保持在較高的水平，為建筑業提供了重要的發展機遇。但我們必須清醒地認識到，新的形勢既是機遇，更是挑戰。建筑市場總體供過于求、過度競爭的矛盾依然存在，建筑市場監管工作中仍存在著一些亟待解決的問題。主要包括以下六個方面：
（一）法規制度有待完善，部分規定可操作性不強。一是現行法律法規對肢解發包、轉包、掛靠等行為定性不夠準確，缺乏具體的界定標準。二是建設工程總包和分包的部分規定制約了工程建設組織實施方式的改革，以及社會專業化的發展，不完全適應工程建設實際情況。三是建設單位作為市場主體之一，對其法律責任的規定過于原則，相關處罰條款缺乏可操作性。四是個人執業制度不健全。現有管理規定對執業人員應承擔的責任規定及處罰規定不具體，導致責任追究不到位。
（二）建筑市場不統一，缺乏全面監管機制。一是沒有形成統一的建筑市場管理體制，企業資質、個人執業資格“多頭管理、重復發證”問題依然存在，并且比較突出。二是政府監管部門之間沒有形成有效的市場監管聯動機制。政府部門之間、同級建設主管部門之間、上下級建設主管部門之間，在投資與建設、招投標管理、市場違法違規查處、市場與現場、動態監管等方面還沒有形成有效的聯動管理機制。三是部分地方變相設置市場準入門檻，人為分割建筑市場。個別地方甚至在省、市、縣三級層層設置審批性備案制度，限制外省、市企業進入本地市場承攬工程，影響了全國建筑市場的統一開放和有序競爭。
（三）重準入、輕監管、少清出的問題依然存在。一是監督檢查力度不夠。近年來，在著力完善管理制度的情況下，我們對地方建設主管部門執法情況監督檢查不夠。二是監管方式單一，重審批、輕監管，審批后的監管薄弱，不掌握企業市場行為、注冊人員執業狀況等情況，沒有把市場監管貫穿于工程項目建設的全過程，監管工作缺乏連續性和完整性；市場清出力度不夠，市場中存在的“易進難出”、“只進不出”、“只升不降”現象，使得建筑市場“供大于求”的矛盾突出。三是監管手段落后，建筑市場綜合監管系統開發滯后，企業、注冊人員、工程項目三大數據庫尚不健全，未能實現市場主體信息的動態記錄，信息化技術運用不足。
（四）建設單位行為不規范問題十分突出。建設單位行為不規范是當前建筑市場秩序較為混亂的重要原因。一是部分建設單位違反法定基本建設程序，不遵守規劃許可、施工圖設計文件審查、施工許可和竣工驗收備案等規定，惡意壓價、肆意壓工期，不具備開工條件擅自開工建設等問題十分突出，嚴重建設工程影響質量安全。如有的工程主體結構已經完工，建設單位仍未辦理施工許可手續等現象，造成建設用地未批先用、拖欠工程款，甚至出現工程質量和安全事故。二是部分建設單位在發包過程中規避招標、虛假招標、肢解發包工程，非法指定分包單位或材料設備生產廠、供應商，簽訂“陰陽合同”。三是拖欠工程款的現象依然存在。在地方建設部門的大力配合下，我們開展了為期三年的拖欠工程款專項治理，取得了很大的成效。但是，這個現象仍未完全杜絕。一些建設單位在建設資金不到位的情況下擅自開工建設，強迫建筑業企業墊資施工，不按合同約定支付工程款或拖延結算，嚴重侵害建筑業合法權益，擾亂市場秩序，危害工程質量安全。
（五）轉包、違法分包、掛靠等現象較為普遍。一是部分高資質的建筑業企業面對建設單位的苛刻條件和“供大于求”的競爭環境，不是努力提高自身實力，而是在承接工程后采取轉包工程，讓其他企業掛靠、借用自身資質，或者違法分包等方式來提高產值、賺取利潤，擾亂建筑市場秩序。二是部分總承包和專業承包建筑業企業為了降低成本、賺取利潤、層層分包，往往將工程最終轉包給勞務企業，造成施工現場管理失控，工程質量、施工安全的各項措施得不到落實，由勞務企業甚至包工頭掌握工程質量和工期進度，埋下事故隱患。三是部分建筑業企業因轉包、違法分包、掛靠行為不能及時獲取建設資金，形成層層墊資、層層拖欠，并直接將成本轉嫁到農民工頭上，或者造成施工合同糾紛，引發群體性事件，危害社會和諧穩定。
（六）企業管理粗放，從業人員素質偏低。一是企業發展模式粗放。多年來，建筑業的發展很大程度上依賴于高速增長的固定資產投資規模，機械化、工業化、信息化、標準化水平相對較低，管理水平較低，管理理念及管理手段落后。二是多數建筑業企業科技研發投入偏低，科技積累不足，專有技術和專利技術擁有量少。三是高素質的復合性人才缺乏，一線從業人員技術水平不高，農民工流動性大，培訓不落實，企業人員素質整體偏低。四是整個行業利潤水平長時期在低水平徘徊不前，“走出去”層次不高，可持續發展能力不足。
三、創新思路，促進建筑市場動態監管工作更上新臺階
2011年將是“十二五”規劃的開局之年，我們要堅持以科學發展觀統領建筑市場監管工作全局，要以工程質量安全為核心，以規范建筑市場秩序為主線，深入開展工程建設領域突出問題專項治理，加強建筑市場動態監管力度，嚴格市場準入清出管理，嚴厲打擊各種違法違規行為。要進一步健全建筑市場法規體系，優化建筑市場環境，創新動態監管方式，促進工程建設管理水平的提高，為社會和人民提供安全、節能、優質的建筑產品。
在新的形勢下，各級建筑市場監管部門要清醒認識到所肩負的責任，正視問題，創新思路，認真做好今后的建筑市場動態監管工作。
（一）加快法規制度建設，依法實施監督管理
依法行政是建筑市場監管工作的根本原則。為解決當前法律法規相對滯后，不適應建筑業和建筑市場發展的問題，我們正在加快推進《建筑市場管理條例》的研究制定工作。出臺《條例》作為落實工程建設領域專項治理的一項重要舉措，我們希望，通過該條例的出臺，形成以《建筑法》為核心，以《建設工程質量管理條例》、《建設工程安全管理條例》和《建筑市場管理條例》為支撐的相對完備的建筑法律法規體系，從而為加強建筑市場監管工作提供有力的法律依據。目前，我司正積極配合法規司著手相關修改工作，爭取早日出臺。同時，我們也配合部法規司起草《規范住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量權實施辦法》和《規范住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量基準》，規范工程建設行政處罰行為。建設領域專項治理已經過去一年，將從排查階段轉向制度建設階段，將行之有效的措施制度化、長效化也是專項治理的要求。各地也要以本次開展工程建設領域突出問題專項治理工作為契機，結合本地區實際，加強長效機制建設，進一步健全完善地方性法規制度，將專項治理工作中好的經驗和做法制度化，為依法行政、嚴格執法提供依據，為改革和創新監管體制機制提供法律保障。
（二）創新動態監管方法，強化市場準入清出機制
針對當前建筑市場監管工作中比較突出的“重審批、輕監管、少清出”的問題，我們要努力創新監管方法，提高監管效能，實現動態準入清出，促進建筑市場“優勝劣汰”機制的建立。首先，要加大市場清出力度。在嚴格資質資格審批的基礎上，繼續完善動態監管制度，加快建立建筑市場企業、專業技術人員和工程項目管理三大數據庫，全面掌握企業和人員現狀及其市場行為，實施分類監管，優化監管等資源配置，對違法違規企業和人員，及時開展資質資格條件核查，不符合條件的，堅決依法撤銷許可或降低資質等級。我們已經起草了三大數據庫的數據標準，希望在各地基礎上，建立全國統一的數據庫。其次，要加強與有關專業部門以及工商、稅務等部門的協調聯動，健全信息共享、聯動執法等制度，形成監管合力，清理沉睡企業、空殼企業。我們已與工商總局聯合發文，將對近三年注銷、吊銷營業執照的建筑企業進行清理。第三，要把資質資格動態監管與誠信體系建設相結合，對違法違規企業和人員，在依法重新核查其資質的同時，加大信用懲戒力度，通過向社會公示誠信信息，引導市場各方主體選擇依法誠信的合作者等手段，從單一的注重資質等級，向注重企業和人員誠信行為轉變。
（三）積極探索治本之策，加強長效機制建設
迄今為止，工程建設領域突出問題專項治理工作已取得了階段性成效，下一階段的工作重點將從集中整治轉向加強長效機制建設。因此，我們要在完善法律法規制度的基礎上，進一步建立健全綜合監管機制，整合監管力量，切實改變企業資質、人員資格、招標投標、施工許可、施工現場執法檢查等環節分散監管的問題，實現市場準入、工程交易、施工現場相互聯動的閉合管理。同時，我們要從規范工程發包行為、完善施工許可管理、強化建設單位全面管理責任、落實施工承包責任、加強合同備案及履約監管、加大施工現場執法檢查力度等多方面采取措施綜合治理，提高建筑市場監管效能。目前，我們準備制定出臺初步定名為“進一步加強建筑市場監管工作的意見”，重點規范建設工程發包承包行為，強化對建設單位市場行為的監管，切實加強建筑市場突出問題的治理，為各地依法監管提供政策指導。目前，該文件已形成初稿，并將在本次會議上提交大家討論，希望大家能結合本地實際，認真提出意見，以提高文件的適宜性、可操作性和有效性。
（四）發揮資質標準引導作用，促進高端骨干企業發展
充分運用資質標準的引導作用，推動建筑業轉變發展方式，加快轉型升級，培育一批具有技術創新、自主研發能力和國際競爭力的骨干企業，是我們各級建管部門的重要職責，也是資質改革的重要內容。因此，我們于2007年出臺了施工總承包企業新特級資質標準，把新特級企業定位為建筑業先進生產力的代表，全行業科技進步和自主創新的火車頭，帶動全行業技術進步的標兵。新特級資質標準的頒布引起了行業和社會的廣泛關注，普遍認為新特級資質標準對推動高端骨干企業發展、做強做大，促進企業優化產業結構，提高核心競爭力具有積極作用。最近，我們在反復的調研、開會以及征求意見的基礎上，制定了《施工總承包企業特級資質標準實施辦法》，將于2011年起分批進行資質就位工作。希望地方各級建設主管部門和有關中央企業高度認識實施新特級資質標準的重要意義，深入領會新特級資質標準及其實施辦法的內涵，進一步加強政策宣傳，尤其是做好正確引導，保障資質就位工作平穩有序。
（五）提高農民工從業素質，切實維護農民工合法權益。
農民工是工程建設的一線操作者，直接關系著建設工程質量安全。加快提高農民工的從業素質，切實維護其合法權益是一項緊迫和重要的任務。首先，在當前農民工年齡結構及市場供求關系發生變化的新形勢下，建筑業企業要進一步規范勞務用工管理，重點加強農民工技能培訓、崗前教育，強化特殊崗位持證上崗制度，保證其具備工作崗位所需要的基本能力。其次，各級建設主管部門要督促企業加強內部管理，充分運用記工考勤記錄、工資支付臺帳、勞務人員從業手冊或電子信息卡等方式，積極落實勞務人員實名管理，切實維護農民工合法權益。第三，在保障農民工合法權益的同時，各級建設主管部門要鼓勵企業建立勞務基地，培養相對穩定的勞務工人隊伍。有條件的地區可鼓勵符合條件、相對穩定的農民工在城鎮落戶，保障其具有與城鎮居民享有同等的創業就業權益，為打造新型建筑產業工人隊伍奠定基礎。
（六）增強大局意識，構建統一開放的建筑市場。
統一、開放是市場機制的基本原則。地方保護阻礙企業在全國范圍的自由、合理流動,削弱了市場機制的功能和有效性,從長期來看，必然嚴重損害我國建筑業整體健康發展和建筑業企業核心競爭力的提升。因此，我們必須堅持和維護建筑市場的統一，打破各種形式的地方封鎖。首先，各級建設主管部門要正確認識全國建筑市場統一開放的重要意義，增強大局意識，令行禁止，維護建筑市場的統一開放。其次，我們將組織研究建筑業企業省外承攬工程的監管方式、方法，力求形成全國統一的監管辦法，為各地開展對省外企業的監管活動提供政策依據。第三，各地要規范和完善外省市企業和注冊人員進入本地區的告知性備案管理制度，進一步清理和取消不合理的外省市企業審批性備案管理制度，為建筑業企業的自由合理流動提供一個良好的市場環境。這也是落實黨的十六大、十七大反復強調建設統一、開放、競爭、有序的市場環境的要求。另外，對于大家反映比較集中，影響統一建筑市場形成的體制方面問題，我們有責任加強與有關部門的溝通，積極建立協調工作機制，開展共同研究，統籌規劃，維護建筑市場的統一。
同志們，當前乃至今后一段時期，我國建筑業發展仍將處于可以大有作為的戰略機遇期，建筑業在國民經濟中將發揮越來越重要的作用。新的形勢和要求給我們建筑市場監管工作提出了更新和更高的要求，我們面臨的任務和壓力將更為巨大。為此，我們一定要認清形勢，以科學發展觀為指導，以強烈的責任感、使命感和緊迫感為動力，改革創新，開拓進取，克難攻堅，為推動我國建筑業動態監管工作邁上新臺階做出更大的貢獻。
最后，新年就要到了，我謹代表住房城鄉建設部建筑市場監管司向與會的各位領導和同志們致以新年的問候!并祝愿各地的建筑市場監管工作在新的一年里取得更大的成績！
謝謝大家!
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