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——在全國建設工程監理會議上的講話
住房和城鄉建設部副部長 郭允沖
（2010年11月25日）
同志們：
這次會議的主要任務是：按照全面貫徹落實科學發展觀的要求，落實中辦、國辦關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作要求，回顧近五年來我國工程監理工作，分析工程監理市場和行業發展方面存在的問題，研究工程監理工作的改革創新和發展方向，促進工程監理的規范化、科學化和制度化，全面提升工程監理的質量和水平。下面，我講幾點意見：
一、五年來工程監理工作情況
2005年全國建設工程監理工作會議以來，也是我國“十一五”規劃實施的五年。在此期間，我國經濟持續快速發展，全社會固定資產投資總額預計達到90萬億元，工程建設取得很大成績，一大批鐵路、公路、城市基礎設施項目、住宅項目、工業項目建成投產，特別是北京奧運、上海世博、高速鐵路、跨海跨江大橋、超高層建筑等一大批代表當今世界先進水平的“高、深、大、難”工程項目高質量地建成并投入使用，這里面凝結了工程勘察、設計、施工行業廣大干部、技術人員、工人的智慧和力量，也有我們監理行業廣大干部、職工的心血和汗水。工程監理對控制工程的質量、安全、進度、投資等方面發揮了積極作用。
五年來，住房城鄉建設部先后修訂了《注冊監理工程師管理規定》和《工程監理企業資質管理規定》；與商務部共同頒布了《外商投資建設工程服務企業管理規定》；與國家發改委共同出臺了《建設工程監理與相關服務收費標準》；建立了工程監理統計制度，并按年發布《建設工程監理統計公報》。2009年，住房城鄉建設部將《建設工程監理條例》列入立法計劃，并啟動了起草工作。各行業、各地區建設主管部門加強監理市場監管，如北京、福建等省市加強了工程監理企業管理工作，及時掌握企業資質達標情況，對不符合要求的企業動態提示、限期整改；江蘇、山東等省以保障性住房建設、公共建筑項目的監理為監管重點，進行重點巡查，公開通報檢查結果；鐵道、水利、交通等部門積極推進工程監理行業誠信體系建設。
五年來，監理行業隊伍不斷擴大，企業營業收入穩步增長。截至2009年底，全國共有工程監理企業5475家，工程監理從業人員超過58萬人，其中注冊監理工程師9萬余人，2009年比2005年監理企業營業收入增長206%，項目管理與咨詢等收入增長417%，工程監理業務覆蓋房屋建筑、市政公用、礦山、鐵道、公路等14個工程類別。
五年來，隨著我國工程建設組織實施方式改革的不斷深化，工程監理企業在有關政策引導下，逐步拓展經營范圍，在工程建設全過程管理服務方面取得新的突破。一些大型綜合性工程監理企業，通過整合設計、施工管理資源，發揮技術、人才密集優勢，為業主提供集項目策劃、設計管理、招標代理、造價管理、施工過程管理等為一體的全過程集成化、工程監理與項目管理一體化的管理服務，為工程監理企業的改革發展創出了新路。如上海世博工程的集成化管理服務、廣州新電視塔的監理與項目管理一體化服務等都取得良好的經濟效益和社會效益，保證了工程項目建設工期和質量要求。
很多監理企業為確保工程的質量安全、工程進度等方面發揮了很好的作用，有的為消除安全隱患、避免事故發生起了積極作用。比如，華鐵工程咨詢有限公司在宜萬鐵路齊岳山隧道工程施工過程中，健全監理組織機構，認真落實安全生產責任，并且提前對隧道施工的高風險、高難度進行了認真分析，在施工過程中對施工單位的安全生產嚴格進行監理，總監理工程師始終跟班監理，特別是在隧道施工過程中發生漏水時，能夠及時掌握情況，及時采取措施，及時下達整改指令，避免了事故的發生。還有其他許多企業也做得比較好，由于接下來我們還要進行大會經驗交流，我在這里就不再一一舉例了。
二、當前存在的主要問題
我們在回顧監理發展歷程，在總結、肯定監理工作的同時，還應清醒地認識到，目前監理市場還存在不少問題，影響了監理行業的健康發展，需要引起我們的高度重視。
部里為了開好這次監理會議，今年九月份在北京、上海分別召開了兩個座談會，邀請了部分省市建設主管部門和部分建設、設計、施工、監理企業的代表，討論了當前監理市場的形勢和存在的問題，大家就下一步工作提出了建議。大家在討論過程中，在肯定監理行業、監理企業所做工作和取得成績的同時，也從不同角度指出了當前存在的問題。應該說，監理市場、監理行業的形勢是比較嚴峻的，是不容樂觀的，必須引起高度重視。比如，有的代表在談到監理收費偏低、收入不高時說“有的監理企業人員收入還不如市場上的鐘點工”；在談到行業吸引力低、人才流失嚴重時說“當前的現狀是：一流搞設計，二流搞施工，三流搞監理”，還有的講“目前公司2005年招聘的大學生已流失70%”；在談到發展信心不足、發展熱情不高時說“二十年前進入監理行業的時候，感到很激動、很振奮，認為這個行業將來會向高智商、高端服務方向發展，但這些年來監理行業卻越來越萎縮，感覺這個行業快要垮了”，有的講“原來感覺干監理很自豪，現在出去一般說自己是干咨詢的，很少說自己是干監理的”，還有的講“時至今日，感覺這個行業有點‘夕陽產業’了”；在談到總體評價不高、行業形象不好時，有的代表講“現在的監理很難真正起到監理的作用，只是走走形式，與其這樣還不如不要監理”。我們對大家的發言、結合我們調研情況，對這些問題進行了認真的梳理、分析。這些問題，有我們監理企業自身存在的問題，也有我們政府監管部門存在的問題，也有其他方面的問題。
（一）工程監理企業自身存在的問題。
一是注冊監理工程師數量少。五年來，由于固定資產投資規模不斷擴大，對工程監理的需求不斷加大，雖然工程監理從業人員數量有較大增長，但注冊監理工程師數量仍不能滿足當前建筑市場快速發展的需求，無論是經濟發達地區，還是欠發達地區，注冊監理工程師數量與強制監理的工程項目數量之間都存在較大差距。二是部分監理人員素質不高。有些監理人員專業知識掌握不夠，缺乏必要的崗前培訓，業務素質不高、責任心不強；有的總監理工程師知識結構不合理，缺乏組織、協調和管理經驗；有的監理企業缺乏對監理人員的職業道德教育，一些監理人員質量安全觀念不強，服務意識較差。三是監理手段單一、裝備缺乏。部分工程監理企業的科技投入不足、創新能力不強，現場檢測裝備缺乏，信息化管理水平不高，不能運用科學的監理方法和手段實施監理，在很大程度上影響了工程監理效果。四是監理職責履行不到位。有的工程項目監理企業組織不健全，人員配備不到位，監理工作制度不完善，監理人員崗位職責不明確，不能依法依規實施監理；一些工程監理企業和個人由于責任心不強或迫于其他壓力和利益關系，不能堅持原則，面對現場出現的問題，該要求整改的不提出，該要求停工的不通知，該復查驗收的不跟蹤，未能發揮工程監理應有的作用。特別是有的監理企業明知存在工程質量安全風險，有的只是簡單提出整改要求，當業主或施工方不整改時，不堅持原則，不進一步要求整改，睜一只眼閉一只眼，任其隱患變成險情，任其險情變成事故現實。比如，2008年杭州地鐵11·25事故，造成了巨大人員傷亡和財產損失，教訓非常深刻。從事故調查報告來看，雖然建設、勘察設計、施工各方都有責任，但監理單位也有責任，對現場安全生產違法違規行為制止不力，雖然發現了問題，并提出了整改要求，但在施工方不配合、不整改時，不能堅持原則。同時，監理單位也沒有把安全隱患及時報告建設單位和政府監管部門。還有2007年湖南鳳凰縣8·13大橋垮塌事故，造成巨大人員傷亡和損失，同樣是建設、勘察設計、施工各方均有責任，但監理單位也有責任，一是沒有按規定建立健全監理機構，而且現場監理人員頻繁輪換；二是當發現施工方沒有按標準規范施工時，沒有及時要求整改，并且對不合格的建筑材料沒有加以制止。從發生的很多質量安全事故可以看出，正是由于建設、施工、監理各方都不堅持原則、不嚴格執行有關法規、制度、強制性標準，對違規違章操作一路綠燈，才任其隱患一步步變成風險，任其風險一步步變成事故現實。只要我們建設、施工、監理有一方認真把關，認真執行有關法規、制度、強制性標準，就有可能把隱患排除，不讓隱患變成險情，不讓險情變成事故現實。因此，很多質量安全事故，建設、施工、監理各方都有責任，因為今天我們開的是監理會，所以我們主要從監理方面來講。五是監理市場惡性競爭嚴重。一些工程監理企業不注重苦練內功，不是靠企業實力，靠企業信譽贏得市場，而是片面追求市場份額，簽訂陰陽合同，惡性壓價，降低服務質量。這一方面造成不少監理企業進入人才流失、素質下降、收入減少的惡性循環，另一方面這些監理企業、監理人員被建設、施工單位看不起，從而不重視、不配合監理。
（二）政府監管部門存在的問題。
一是體制機制不完善，工程監理定位不夠明確，職責不夠清晰。按規定，工程監理是根據法律法規、工程建設標準及合同約定，受建設單位委托，對工程的施工質量、建設工期、建設資金使用等方面代表建設單位實施監督，對合同、信息進行管理，對施工企業的安全生產管理實施監督，參與協調工程建設相關方的關系。但對工程監理工作的范圍和深度，監理對施工安全的責任規定得不夠詳細，特別是有關法規制度對政府監管部門、建設單位、勘察設計單位、施工單位、監理單位之間的關系界定得不夠清楚，社會各界有不同的理解，各地在實際工作中掌握的尺度也不盡一致。二是市場準入清出機制不健全，市場動態監管不到位。主要體現在目前監理市場準入管理比較多，清出管理比較少，沒有實現動態監管，有的工程監理企業在資質準入后，由于注冊人員發生變更而不能滿足要求，有的出現嚴重違法違規行為，有的發生質量安全事故，未能及時清出市場，嚴重影響了工程監理市場的秩序；工程監理政府監管力量比較薄弱，執法監督檢查比較少，對違法違規和發生質量安全事故的查處力度不夠，行政執法亟待加強；工程監理行業誠信體系不健全，企業和從業人員違法違約成本過低，失信行為不能得到有效制約。三是工程監理市場條塊分割、地方保護依然存在。有的行業在沒有行政審批依據的情況下，仍在進行工程監理企業資質和監理工程師注冊的審批；有的地方采用誠信押金或保證金等方式限制外地企業進入本地市場。多頭準入、多頭審批增加了企業和人員的負擔，不利于形成統一開放的市場秩序。
（三）其他方面的問題。
部分建設單位和施工單位不支持、不配合。有的建設單位對工程監理制度認識不足，項目法人責任制不健全，或者出于其他目的，只是將工程監理作為應付強制監理制度的手段，該授權的不授權，要求監理單位無原則地按其意愿和要求開展工作，甚至干預或阻礙正常的監理工作，造成監理單位的職責與權利失衡，影響了工程監理作用的發揮。有的建設單位在選擇監理單位時只注重報價，不考慮企業資信、技術力量、服務水平，不執行國家收費標準，以最低價中標方式選定監理單位。有的施工單位對監理工作不支持、不配合，不執行監理整改指令，有的認為自己的技術力量和施工經驗強于監理企業，因而不重視監理，看不起監理，影響了監理工作的正常開展。
以上這些問題的存在，嚴重影響了工程監理行業的健康發展，需要我們政府監管部門、監理行業、監理企業、建設單位、施工單位等各方共同努力，認真研究，切實采取措施加以解決。
三、下一步工作的主要任務
我國工程監理事業的發展一直得到中央領導同志的高度關注和大力支持。今年5月，吳邦國委員長在考察四川汶川地震災后恢復重建工作時強調，工程質量是百年大計，要嚴格把好質量關，嚴格按程序辦事，嚴格執行設計施工標準和規范，強化工程監理。2008年11月，在中國工程監理事業創新發展20年之際，溫家寶總理作出重要批示指出，加強工程監理是保證工程質量和效益的重要環節，并要求工程監理企業認真履行監理職責、嚴格執行監理制度、強化工程監督管理，確保工程質量。中辦、國辦在去年關于開展工程建設領域突出問題專項治理的通知中，也指出監理行業還存在不認真履行監理職責的問題，并提出了有關要求。中央領導同志對工程監理寄予殷切希望，給我們提出了更高要求，工程監理任重而道遠。
“十二五”期間，隨著我國國民經濟的快速發展、城鎮化進程的加快推進，固定資產投資還將繼續較快增長，民生工程、基礎設施等建設任務仍然繁重。一些工程項目的技術難度將越來越大，標準規范越來越嚴，施工工藝越來越精，質量要求越來越高，對工程監理企業能力和工程監理人員素質提出了更高要求。
質量和安全是一切工程的生命線，沒有質量安全保證的工程沒有任何意義。確保工程質量和安全，不僅是建設問題、經濟問題，也是民生問題、政治問題；不僅是實現保增長、調結構、惠民生目標的重要保證，也是監理行業貫徹落實黨中央、國務院要求，堅持以人為本的重要體現。確保工程質量安全是一切工程建設的基本要求，不僅是建設、勘察設計、施工單位的基本責任，也是我們監理行業、監理企業的基本責任。無論是重點建設工程、民生工程，還是一般建設工程，廣大工程監理工作者都應以對國家、對人民、對歷史、對子孫后代高度負責的態度，把質量和安全擺在首位，切實履行監理職責。
今后監理工作的指導思想是：堅持以科學發展觀為指導，以確保工程質量安全為基本要求，以完善體制機制、加強工程監理制度建設為基礎，嚴格依法監管，嚴格市場準入和清出，不斷規范市場行為，嚴格依法監理，認真履行監理職責，全面提高監理企業、監理人員的素質，全面提升監理工作水平。
（一）作為政府監管部門，我們要加強工程監理體制機制的研究，并不斷加以完善，要進一步完善有關法規制度，明確監理職責，要進一步加強市場監管，規范市場秩序，采取各種措施，引導監理企業全面提高素質。
1、進一步完善法規制度，明確監理職責。要研究如何從確保工程質量安全、充分發揮工程項目的經濟效益和社會效益的目的出發，進一步明確建設、勘察、設計、施工、監理各行業的職責、任務，從而更科學、更合理地充分調動、發揮政府監管部門以及建設、勘察、設計、施工、監理各部門各行業的積極性，并協調運轉，這方面我部要組織力量專門研究。為進一步規范建設工程監理活動，進一步明確監理的工作范圍和內容，促進工程監理的標準化、程序化和規范化，我部將加快起草《建設工程監理條例》、加快修訂《建設工程監理管理規定》和《建設工程監理規范》，爭取早日出臺。各地也可根據實際情況，總結監理工作的經驗教訓，積極研究探索新思路新辦法。比如上次在上海、北京座談會上，有的同志提出可將工程監理分為三個層次：第一層次是工程質量安全監理，是基本的監理；第二層次是工程進度、投資控制管理；第三層次是綜合的項目管理。有的提出如何將工程監理和政府監管結合起來。這些都可以進一步認真研究。
2、進一步加強市場監管，規范市場秩序。一是要規范監理招標投標工作。要從規范競爭規則入手，科學設定招標要求和條件，強化監理方案優劣比選和監理人員的素質要求，弱化價格因素，引導監理企業通過可靠的質量、優良的服務和高度的誠信，贏得業主，贏得市場。要編制和推廣統一的監理資格預審文件、招標文件范本，規范招標行為。二是要加強監理收費標準執行情況的監管。對于依法必須實行監理的工程，施工階段的監理收費實行政府指導價，建設單位和監理企業應當根據工程項目的實際情況，在規定的浮動范圍內協商確定監理收費。要進一步加強對監理招標投標、監理合同簽訂和履行的過程監督。要堅決制止盲目降低收費標準、實行最低價中標，從而影響監理質量的行為。三是要加強對工程監理合同的管理。各地要根據本地實際，建立工程監理合同備案管理等相關制度，重點監管監理人員配備情況、工作到位情況，以及建設單位是否按合同約定支付監理費用等。四是要加強信用體系建設。要進一步加強信用信息平臺建設，不斷擴大信用信息共享范圍，及時發布工程監理企業和注冊監理工程師信用信息，公告行政處罰等不良行為記錄，通過信息公開和社會監督，逐步引導建設單位優先選擇技術實力強、市場評價高、質量安全好、誠信守法的監理企業，不用那些不誠信、技術不強、管理混亂、發生質量安全事故的監理企業，促進工程監理企業依法、誠信、規范經營，苦練內功、提升技術、加強管理，形成守信得償、失信受懲的市場氛圍。五是要加大執法力度，嚴格市場準入和清出。各級住房城鄉建設主管部門要加強對企業取得資質后企業注冊人員數量、工程質量安全事故及其他違法違規行為的動態監管，對不符合資質資格條件和發生質量安全事故的企業和注冊人員要及時清出市場；要加強行政執法力度，加大對招標人規避招標、投標人圍標串標、惡性壓價、訂立陰陽合同和監理合同履行不到位，以及弄虛作假騙取資質等違法違規行為的查處力度，對發現的問題要督促整改，并依法依規予以懲處。這一條非常重要，這不只是針對監理行業說的，實際上整個建筑市場都有這個問題。以前我們這方面做得不夠好，我總結認為存在“三多三少”的問題（法律法規制度建設相對比較多，執法監督檢查相對比較少；市場準入管理相對比較多，市場清出管理比較少；企業和個人資質資格審批管理相對比較多，審批后的后續管理、企業和執業人員的動態管理相對比較少），要做到“三個加強、三個并重”（加強執法監督檢查，做到立法與執法監督檢查并重；加強市場清出管理，做到市場準入管理與市場清出管理并重；加強資質資格審批后的后續管理、動態管理，做到資質資格審批管理與后續動態管理并重）。我部已經下發了《關于加強建筑市場資質資格動態監管完善企業和人員準入清出制度的指導意見》，即128號文件，就如何加強動態監管、加強準入清出管理提出了指導性意見，各地要深入貫徹落實。我認為，必須嚴格依法對違法違規和發生質量安全事故的企業和個人進行處罰，如果違法違規、發生質量安全事故不處罰，責任單位和責任人就沒有切膚之痛，就不能凈化市場、實現優勝劣汰，建筑市場混亂的局面就無法改變。這方面我部也做了大量工作，正在研究起草《規范住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量權實施辦法》和《住房城鄉建設部工程建設行政處罰裁量基準》，把法律法規中的有關規定進行細化，明確了各類違法違規行為和質量安全事故該如何處罰、由誰來處罰以及處罰程序等。六是要促進全國統一、開放、競爭有序的健康市場環境的形成。要嚴格按照《行政許可法》和國務院有關規定，對明令取消和沒有行政許可依據的資質、資格，立即停止審批，不得變相增設許可和審批。要規范和完善外省市企業和注冊人員進入本地區的告知性備案管理制度，不得擅自設立審批性備案，不得借用備案等名義設置地方壁壘，違法違規收取費用。七是要推進監理人才隊伍建設。我部將進一步研究解決注冊監理工程師總量不足的問題，通過修訂完善監理工程師考試注冊辦法，不斷充實工程監理從業人員隊伍；研究改善工程監理從業環境的政策和措施，吸引相關專業人才和從業人員加入工程監理隊伍；加強監理行業人員培訓，規范注冊監理工程師繼續教育工作，提高繼續教育實效，不斷提高工程監理從業人員綜合素質。八是要積極培育工程項目管理市場。各級住房城鄉建設主管部門要加強對工程項目管理和咨詢工作的指導，研究政策和保障措施，切實解決工程項目管理和咨詢服務市場發展中遇到的矛盾和問題，鼓勵有能力的企業做大做強，提高綜合咨詢服務水平。
（二）進一步加強監理企業自身建設，切實依法履行監理職責。工程監理企業要苦練內功，要全面提高企業素質，加強企業管理，不斷提高企業核心競爭力，不斷提高監理工作質量，樹立良好的企業形象和社會形象。今天參加會議的有部分監理企業代表，在此，對工程監理企業提六點建議：
一是要建立健全企業質量管理體系，落實項目總監責任制，合理配備項目監理機構及其人員，加強對項目監理機構和監理人員的考核和檢查，嚴格按照監理規劃和規定的監理程序開展監理工作，保證專業配套、人員到位、職責明確。二是要全面加強企業管理，加大科技投入，全面提升企業技術業務管理能力和水平，不斷提高企業的核心競爭力。三是要堅持原則，敢于依法、依強制性規范標準履行職責，要加強誠信、遵守職業道德教育，嚴格執行有關法律法規和強制性標準，對達不到規定要求的材料、設備以及不符合要求的施工方案不得簽字放行，對現場質量安全隱患或質量安全管理不到位的問題要及時提出整改意見，堅決要求責任方整改。這一條非常重要。很多質量安全事故的發生，雖然建設、施工方都有責任，但都與監理單位沒有堅持原則有關，有時雖然發現了問題，發出了整改指令，但沒有真正堅持到底，沒有及時把問題和隱患向建設單位或政府監管部門反映，沒有把住最后一道關，最后導致事故發生。監理企業只有堅持原則，才能樹立企業的威信，才能樹立企業的形象和品牌。四是要大力開展培訓教育，全面提升監理人員的技術和服務水平。企業競爭的實質是人才的競爭，要全面加強人才培養，要支持、重視注冊監理工程師的繼續教育，不斷提高他們的工作能力，要采取措施吸引優秀人才，全面提高監理企業的技術業務能力和管理水平。五是要善于學習借鑒國內外各類先進管理理念和經驗，創新工程監理技術、管理、組織和流程，在現場監理工作中引進科技手段和先進檢測工具，加強信息化建設，提高工程監理工作的水平和成效，提升工程監理工作權威性和公正性。六是具有一定實力和規模的工程監理企業，可適應時代發展的需要，抓住發展機遇，通過重組、并購和內部資源優化配置等方式，逐步形成人力資源雄厚、技術優勢明顯、管理水平較高、核心競爭力強的綜合性工程咨詢、工程監理企業。其他中小工程監理企業，也要通過努力創新，發揮自身的某一方面優勢，在做專、做精、做強上下功夫，逐步發展成為獨具專業特色、規模適度、機制靈活、充滿生機與活力的新型工程監理企業。
監理企業要努力做到以上這些，監理企業的地位和形象才能真正樹立起來，才能贏得建設、施工單位的尊重，贏得更多的市場，企業才能真正發展壯大，行業才能真正健康發展。
（三）進一步規范建設單位與施工單位行為，共同提高工程建設管理水平。工程監理實施效果，不僅與政府監管部門、工程監理企業密切相關，還有賴于建設單位的支持和施工單位的配合。建設單位在工程建設中往往處于主導地位，建設單位在選擇工程監理企業時，要綜合考慮監理大綱、人員配備、工程業績、企業信譽和服務水平等因素，擇優選擇工程監理企業，不得任意壓縮合理工期，要嚴格執行《建設工程監理與相關服務收費標準》，按時支付監理費用；要按照法律法規及工程監理合同約定充分授權，不得干涉監理企業的正常監理活動，要積極支持工程監理企業依法履行監理職責，不得以任何明示或暗示的方式要求監理單位違反法律、法規和工程建設標準，擅自更改監理工作成果或結論。
施工單位也要積極配合監理企業依法履行監理職責，對監理企業提出的整改要求，應當及時整改，不得以各種手段干擾或阻礙監理工作。要嚴格執行工程重要結構部位和隱蔽工程的質量檢查和記錄，未經監理工程師簽字，工程材料、構配件和設備不得用于工程，不得進行下一道工序施工的規定。
另外，工程監理行業協會要充分發揮橋梁和紐帶作用，要深入調查研究，認真研究提出有關建議，積極參與政府相關法規政策的制訂工作；要積極反映企業的合理要求；要引導企業加強行業自律，建立健全各項自律性管理制度和約束機制，制訂或參與制訂工程監理人員職業道德準則，引導監理企業和監理人員依法監理，開展監理人員技術業務培訓，提高監理從業人員素質。
同志們，工程監理行業任重而道遠。讓我們以科學發展觀為統領，求真務實，開拓進取，努力開創工程監理事業新局面，為我國國民經濟又好又快發展做出更大的貢獻！
謝謝大家！
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