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安全監理：三大疑團亟待廓清

——關于安全監理中的幾個法律問題淺析

    安全監理雖然在業內一直被吵得沸沸揚揚，但最近終究還是以行政法規的形式明確下來。作為一個監理行業的從業人員，我們不得不認真面對安全監理，同時還得理性地解讀其中的相關法律問題。
問題一：安全監理的性質究竟是什么？
　　很多業內人士指出，監理的權限來自業主的委托，安全監理如果業主不委托，監理人員就沒有相應的職權來對建筑安全生產實施監督管理，因此監理單位及監理工程師也就沒有安全監理的義務，同時也不應當承擔安全監理的責任。這種觀點看似有理，但實際上帶有一定的片面性。
　　我們認為：監理單位及監理工程師履行安全監理職責是一種法定的附隨義務。什么叫法定的附隨義務？可以這樣理解，在委托合同中，雖然雙方沒有約定一方或雙方應當履行某種義務，但是法律卻有規定必須履行這種義務，那么我們就可以把這種義務稱之為法定附隨義務。之所以把這種義務稱為法定的附隨義務而不是干脆叫法定義務，是因為這種義務是隨著主合同的成立而產生的。也就是說，一個監理單位，你沒有承接任何監理業務的時候，你對建筑安全生產也就沒有任何責任和義務，但你只要承接了監理業務，那么該項工程的安全監理就是隨之產生，不管委托監理合同有沒有約定。這就好比律師接受委托擔任刑事辯護時，不得無故拒絕辯護一樣，因為這是律師法所規定的，不管在委托合同中有沒有約定，律師都得遵守。
問題二：安全監理的實施主體究竟是誰？
  《建設工程安全生產管理條例》(以下簡稱條例)第十四條關于安全監理的規定中，有四處提到工程監理單位。這里就有一個問題，工程監理單位到底是指具有法人資格的監理公司還是指公司派駐到工地現場的項目監理機構？
　　也許有人會說監理單位就是指監理公司。如果是這樣的話，那么，監理公司異地承攬監理業務時，安全監理就很有可能大打折扣。比如項目監理部發現安全隱患后通知施工單位停工整改，而施工單位如果沒有停工整改的話，那么項目監理部首先要向公司報告，然后，由公司出具文件，向項目所在地的建設行政主管部門報告。這樣轉彎摸角，耗時費力，不符條例規定的“及時”要求，也不能很好地起到安全監理作用。  
　　所以我們認為條例中所說的監理單位，實際上應當為監理單位派駐到工地現場的項目監理機構。這不僅是前面所說的“及時”的要求，同時也是《建設工程監理規范》(以下稱監理規范)的要求。我們從監理規范的相關規定中可以看出：
　　其一是監理規范對項目監理機構的術語解釋是“監理單位派駐工程項目負責履行委托監理合同的組織機構 ”。既然項目監理機構是負責履行委托監理合同的機構，而安全監理作為委托監理合同的法定附隨義務，當然也得由項目監理機構來履行。
  其二是監理規范規定，“建設工程監理應實行總監理工程師負責制”，而總監理工程師是“由監理單位法定代表人書面授權的項目監理機構的負責人”，由他代表監理單位全面履行監理合同所約定的全部監理義務，自然也包括屬于法定附隨義務的安全監理。
　　其三是監理規范規定，由總監理工程師負責審定施工單位報送的施工組織設計。而條例第十四條規定，工程監理單位應當審查施工組織設計中的安全技術措施或專項施工方案是否符合工程建設強制性標準。顯然，條例所表述的工程監理單位實際上就是指項目監理機構及其總監理工程師。 
問題三：承擔安全監理責任的行為要件是什么？
建筑工程發生安全事故以后，監理單位應不應當承擔責任，承擔多大的責任，各地主管部門在標準的把握上其實并不一致。很多情況下，主管部門不問青紅皂白，首先就拿監理開刀。建設部王素卿司長在全國建設工程監理工作會議上的總結講話中，很客觀地對這種情況進行了總結：“由于條例只是對監理企業在安全生產中的職責和法律責任作了原則上的規定，因此各地在實際操作中理解和掌握的尺度不盡相同，致使一些地方把監理的安全責任無限擴大。”
　　條例第五十七條規定了四種應當依法承擔安全監理責任的情形，同時，建筑工程安全生產監督管理工作導則第五章規定了安全監督部門對監理單位安全生產監督檢查的十個方面的內容。這十個方面的內容實際上就是條例所規定的四種情況的具體化。應該說，一旦發生安全事故，監理單位應不應當承擔責任，主要應當看以下幾個方面監理做到了沒有：
　　一是是否將安全監理內容納入了監理規劃。二是是否對施工單位報送的有關施工組織設計、專項施工方案等技術文件進行了審查，是否指出這些技術文件中存在的違背強制性條文的問題。三是在施工過程中發現安全隱患是否及時向施工單位提出并及時向其他有關單位報告。
　　如果上述幾個方面都做到了，即使發生了安全事故，監理單位也不應當承擔責任。因為監理單位只是安全監督體系中眾多監督主體中的一個，客觀地說，監理單位監督的強制力遠不及建設單位、建設行政主管部門，監理單位的監督也需要施工單位的配合，要靠施工單位去落實。如果施工單位在監理單位窮盡了所有的法律手段以后，仍不能消除安全隱患的，則不能因為施工單位怠于落實安全監理指令而帶來的不利后果要監理單位來承擔。這樣對監理單位不公平，也不利于安全生產責任制的落實。